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Dr. Rubén Lombardi: Explotación del Juego. Conflicto juridisccional

Conflicto jurisdiccional respecto de la explotacíon del juego entre la

Nacion y la Ciudad de Buenos Aires

por Ruben Horacio Lombardi*

La Republica Argentina adopto para su forma de estado la denominada “federal”, esto es asi por estar consignado en el art. 1º de su Constitucion Nacional, la decisión se tomo luego de un proceso histórico que trajo aparejadas luchas doctrinarias , ideologicas e incluso guerras civiles entre los años de 1820 hasta 1880 aproximadamente cuando se termino la cuestión eligiendo a la Ciudad de Buenos Aires como capital federal del estado.

Pareceria que esto poco tienen que ver con la explotación del juego legal, sin embargo la discusión mas apasionante y actual en este país pasa por el conflicto de intereses jurídicos que conllevan otros económicos, entre el estado nacional y la ciudad de buenos aires para determinar quien se queda con la facultad de explotación, supervisión y control, presión tributaria y manejo de los fondos que derivan de esta actividad.

Para comprender el motivo por el cual los tribunales federales y locales y hasta la Corte Suprema de Justicia de la Nacion y el Tribunal Superior de la Ciudad de Buenos Aires tienen en sus manos causas referidas a este conflicto, aun pendientes de decisión, debemos necesariamente, repasar los antecedentes históricos que generaron la situación que se vive en la actualidad.

N. del E.: Un gran conflicto de intereses, lobby por doquier, millones de pesos en «juego» y el drama de la ludopatía por encima de todo.

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Antecedentes historicos del conflicto jurisdiccional:

Si bien el problema del centralismo de Buenos Aires edetrimento del interior del país, data desde los albores de la creación del Virreinato del Rio de La Plata, como dijimos anteriormente, luego de luchas entre quienes apoyaban el sistema unitario y los federales, definitivamenteal dictado de la Constitucion Nacional en el periodo 1853-1860 se decidió la forma de estado federal, aunque en ese momento Buenos Aires continuaba en conflicto con las demás provincias, siendo por algunos años un estado independiente.

Previo al dictado de la Constitucion Nacional, en 1852, se celebró el un pacto en la ciudad bonaerense de SAN NICOLÁS DE LOS ARROYOS, con la participacion de once provincias, reviviendo el Pacto Federal que se había llevado a cabo en 1831. Alli mismo se decidió la convocatoria a un Congreso Federal Constituyente, para definitivamente dar forma de estado al país aun desgastado por luchas fraticidas.

Este llamado fue rechazado por Buenos Aires, por lo cual la promulgación de la Constitucion de 1853 no la contabacomo provincia adherente.

Por ello quedaron por una parte la Confederacion Argentina, compuesta por trece provincias , con una capital federal provisoria dejando pendiente la federalización de algún territorio para ser distrito federal, y por otro lado el Estado de Buenos Aires con autonomía total y absoluta.

Luego de innumerables encuentros políticos entre ambos estados la solución llego solamente por el lado de las armas, y después de dos batallas fundamentales y decisivas, por fin en 1862 con la elección de un presidente de la nación y con la Provincia de Buenos Aires unida a la confederación se le dio forma definitiva a lo que hoy conocemos como Republica Argentina, determinándose por ley del congreso federal en el año 1880 que la Ciudad de Buenos Aires seria la Capital Federal del Estado.

Antecedentes Legislativos:

La Constitucion Nacional Federal adopto el sistema de facultades delegadas al estado nacional por parte de las provincias en su articulado, no contándose entre ellas a la Ciudad de Buenos Aires pues porque como ha dicho en reiteradas oportunidades la Corte Suprema de Justicia de la Nacion en sus fallos, “…La ciudad de buenos aires no es una provincia…”.

Dentro de las facultades que las provincias delegaron al estado nacional esta la de legislar a través del congreso federal y en ese ejercicio se promulgaron las leyes nacionales 18.226 y 23.986 que regulan de juegos de azar.-

En la actualidad y desde el siglo pasado, el órgano rector del juego en la argentina es la Loteria Nacional ¬Sociedad del Estado, quien centraliza la operatoria del control y supervisión del juego, conviviendo con algunas loterías provinciales, con un estricto sistema de autorizaciones y convenios que rigen la actividad.

Como ya dijimos, tanto la reforma constitucional de 1994 como la irrupción de la Ciudad de Buenos Aires, como ciudad autónoma, genero la necesidad del dictado de normas que delimiten sus potestades, asi el congreso federal constituyente promulgo el articulo 129 que exhaustivamente analizado por los doctrinarios del derecho constitucional se concluyo que la ciudad de buenos aires no alcanza la categoría de provincia, pero el citado artículo le depara un régimen autonómico que, de alguna manera, podemos ubicar entre medio del tradicional de las provincias y el propio de la autonomía municipal en jurisdicción provincial y que cualquiera sea la duda en torno de la autonomía, también surge del articulo que el jefe de gobierno de la ciudad deber ser elegido por el cuerpo electoral, la ciudad debe tener facultades de legislación y jurisdicción y por ultimo una ley del congreso nacional tiene que garantizar los intereses del estado federal mientras la ciudad sea capital federal.

Asi las cosas, el congreso nacional promulgo la ley nacional 24.588 , llamada ley de garantias, reglamentaria del articulo 129 de la Constitucion Nacional que establecia serias y claras limitaciones a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.

No obstante estos acuerdos, la solución final esta muy lejana.

La legislatura de esta ciudad, a su vez, y desoyendo el mandato de los constituyentes nacionales, promulgo el Estatuto Organico de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires, mal llamado por algunos autonomistas extremistas “Constitucion de la Ciudad de Buenos Aires” dándose el estatus jurídico de provincia, y arrogandose, entre otras cuestiones, el poder de gestionar el juego, a través del articulo 50 de dicho estatuto, y la ley 538 de la ciudad.

A partir de esta colision jurisdiccional y legislativa, se generaron innumerables conflictos, y algunos llegaron a la Corte de Suprema de Justicia de la Nacion señalando expresamente en autos caratulados “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/Estado Nacional”, mediante pronunciamiento de fecha 16 de mayo de 2000, que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es una provincia .

El gobierno de la ciudad, creo un Instituto de Juegos y Apuestas, que tenia las mismas misiones y funciones que la Loteria Nacional Sociedad del Estado, generando aún mas confusión a la cuestión. En la actualidad ambos organismos crearon una comisión mixta, para proyectar acuerdos provisorios para regular la actividad del juego en el ámbito de la ciudad de buenos aires.

La ciudad de buenos aires se autolimitó en la cuestion del juego legal, impidiendo por ley la creación de nuevos juegos e instalación de locales, aún a riesgo de ver mermada su recaudación tributaria e impositiva, incluso puso fecha de culminación sin derecho a renovación de las licencias que ya estaba otorgadas por el gobierno nacional.

Desconocemos si el origen de este tipo de legislación responde a la sana,-pero equivocada para el caso- función intervencionista del estado en cuestiones que son de la orbita privada para mejorar el estilo de vida de los ciudadanos, o pretende establecer un orden diferente dentro del juego legal, suprimiendo las licencias otorgadas legalmente en el pasado, para dar un nuevo espacio a otros actores interesados en el gran negocio del juego legal en una ciudad que recibe aproximadamente doce millones de personas por dia y que tiene casi cuatro millones de habitantes.

Conclusion:



No obstante estos acuerdos, la solución final esta muy lejana. Los litigios judiciales cada vez son mayores, hay colision jurisdiccional, pues algunos jueces locales determinaron que la responsabilidad de gestionar el juego es de la ciudad, y otros jueces federales determinaron justamente lo contrario, que es el estado nacional, a traves del gobierno federal quien mantienen esa responsabilidad.

Pero dos temas profundizaron este conflicto, el primero fue la autorización de instalación de maquinas de resolución inmediata llamadas “tragamonedas” en las salas de juego de la ciudad de buenos aires, y otra la aplicación de leyes locales de restricción de consumo de tabaco en los locales de juegos y apuestas.

En el primero de los casos se dio la extraña y difícil de explicar situación a la comunidad internacional del juego, que en el egido de la ciudad de buenos aires, existen locales de juego como el Hipodromo Argentino de Palermo, y el Barco Casino Buenos Aires, anclado en el puerto de la ciudad, se instalaron maquinas tragamonedas y hasta la fecha funcionan pacíficamente.

Sin embargo en los bingos de la ciudad esta situación fue prohibida por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, por lo tanto se da la sinrazón que en un mismo territorio, unos emprendimientos se rigen por una legislación más laxa que propicia los negocios del sector, y otros se ven diezmados por la legislación contraria al juego que genera la ciudad.

Misma situación se da respecto de la prohibición de fumaren los locales de juego, mientras en los ya nombrados hipódromo y barco se pueden fumar sin limitación alguna, los bingos se han visto obligados a efectuar presentaciones judiciales a fin de lograr la igualdad en el mismo ámbito territorial. Sin ir mas lejos en las salas de juego de la Provincia de Buenos Aires, existen maquinas tragamonedas y se pueden fumar libremente, y se encuentran muchas de ellas a metros del limite con la Ciudad de Buenos Aires, generando una competencia de libertades en detrimento de las excesivas y abusivas normas de la ciudad de buenos aires respecto del juego legal.

Esperamos que este problema de difícil solución, encuentre la misma por acuerdos políticos que superen las desigualdades entre los actores del juego, o que la justicia definitivamente salde la cuestión a favor de la libertad de empresa y de competencia, que junto con la igualdad ante la ley son preceptos inclaudicables de la Constitucion Nacional Argentina.

*Artículo publicado en la edición latinoamericana de la revista de asociacion mundial de abogados del juego.

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